Co warto wiedzieć o budżecie obywatelskim?
Pierwsza połowa roku, to czas w którym rozpoczynają się samorządowe procedury budżetów obywatelskich. Czym tak naprawdę jest ten mechanizm i co warto o nim wiedzieć?
Gminy, powiaty i województwa mogą korzystać z instytucji budżetu obywatelskiego. Przy czym miasta na prawach powiatu mają obowiązek korzystać z budżetu obywatelskiego. Ustawodawca określa budżet obywatelski jako szczególną formę konsultacji społecznych.
Istota budżetu obywatelskiego różni się jednak od konsultacji społecznych. Rozstrzygnięcia, które zapadają na skutek przeprowadzenia tych drugich nie są wiążące dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w przypadku budżetu obywatelskiego mieszkańcy JST w bezpośrednim głosowaniu decydują o przeznaczeniu części wydatków pochodzących z budżetu tej jednostki. Organ wykonawczy JST sporządzając projekt budżetu na kolejny rok zobowiązany jest do uwzględnienia w jego treści projektów wybranych przez mieszkańców. Z kolei organ stanowiący JST, uchwalając budżet, nie może w sposób istotny modyfikować projektów wyłonionych w ramach tej procedury. Tym samym procedura budżetu obywatelskiego ma charakter rozstrzygający. Takie ustawowe ukształtowanie instytucji budżetu obywatelskiego powoduje, że jej mechanika działania jest bliższa referendum lokalnemu, niż konsultacjom społecznym.
Czym jest budżet obywatelski?
Ustawodawca nie określa wysokości wydatków, które podlegają rozdysponowania w ramach budżetu obywatelskiego. Prawodawcy lokalni mają swobodę w ustaleniu jaka część wydatków budżetowych przeznaczana jest na ten cel. Jedyny wyjątek dotyczy miast na prawach powiatu (tych jednostek w których utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe). Samorządy tego rodzaju ustawowo są zobligowane do przeznaczenie co najmniej 0,5% wydatków (w odniesieniu do wartości wydatków budżetowych w poprzednim roku budżetowym) do rozdysponowania w ramach budżetu obywatelskiego.
Prawodawcy lokalni mogą także dokonywać podziału środków z budżetu obywatelskiego na pule. „Pulami” określa się części środków, które przeznaczone są do wydatkowania na terenie danej JST lub jej części. W przypadku województw mogą być tworzone pule obejmujące jeden lub kilka powiatów. W powiatach pule mogą obejmować gminę lub kilka gmin wchodzących w skład danego powiatu. Natomiast w przypadku gmin pule powinny pokrywać się z obszarami na których zostały powołane jednostki pomocnicze. Jeżeli w danej gminie nie powołano jednostek pomocniczych, to rada gminy (miasta) może dokonać podziału tej jednostki na obszary do których zostaną przypisane pule wyodrębnione w ramach budżetu obywatelskiego.
Co reguluje prawo miejscowe?
Ustawodawca przewiduje, że prawodawcy lokalni zobowiązani są do uregulowania w przepisach prawa miejscowego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w ramach budżetu obywatelskiego. Organ stanowiący JST wskazuje przy tym na sprawie, które prawodawca lokalny musi uregulować w prawie miejscowym:
1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami - uniwersalnego projektowania[1]
2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Analiza przepisów ustrojowych prowadzi do wniosku, że instytucja budżetu obywatelskiego w praktyce zakłada konieczność przeprowadzenia wieloetapowej procedury. Procedura ta obejmuje:
- przygotowywanie projektów do budżetu obywatelskiego;
- promocja projektów i zbieranie podpisów poparcia pod projektami;
- weryfikacja projektów pod kątem ich zgodności z przepisami prawa miejscowego;
- rozpatrywanie odwołań od rozstrzygnięć o negatywnym zweryfikowania projektów;
- głosowanie na projekty;
- ustalenie wyników głosowania i wybór projektów przeznaczonych do realizacji;
- uwzględnienie projektów wybranych w ramach budżetu obywatelskiego do projektu uchwały budżetowej.
Należy podkreślić, że sprawy dotyczące budżetu obywatelskiego mieszczą się w zakresie wewnętrznych spraw ustrojowych JST. Oznacza to, że prawodawca lokalny ustanawiając regulacje dotyczące tego obszaru działa w ramach tzw. autonomii ustrojowej. Tym samym korzysta z szerszej swobody prawodawczej, niż w przypadku innych aktów prawa miejscowego. W przypadku uchwał regulujących zasady i tryb przeprowadzania budżetu obywatelskiego przepisy prawa miejscowego mogą być stanowione w granicach ustaw, a nie tylko na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.
Jakie są prawa mieszkańców?
Prawna konstrukcja budżetu obywatelskiego powoduje, że właściwie należy mówić o prawie do udziału w procedurze budżetu obywatelskiego. Mieszkaniec JST ma prawo:
- do zgłaszania projektów do budżetu obywatelskiego;
- do odwołania się od negatywnej oceny projektu w toku jego weryfikacji;
- do promowania projektu wybranego do głosowania;
- do głosowania na projekty celem przeznaczenia ich do realizacji.
Ustawodawca nie określa wprost kto jest uprawniony do udziału w procedurze budżetu obywatelskiego. Z uwagi na korporacyjny charakter polskich JST należy przyjąć, że z uprawnienia tego mogą korzystać wszyscy mieszkańcy danej jednostki. W praktyce administracyjnej podkreśla się, że prawodawca lokalny nie może uzależnić prawa do udziału w tej procedurze od zameldowania na terenie JST lub od dokonania przez obywatela innych czynności o charakterze administracyjnym. Niedopuszczalne jest również ograniczanie prawa do udziału procedurze budżetu obywatelskiego z uwagi na wiek lub zdolność do czynności prawnych mieszkańców JST. Takie stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W jednym z wyroków[2] Sąd ten stwierdził, że: „Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania”.
Za co cenimy budżety obywatelskie?
Budżety obywatelskie są cenione za to, że przyczyniają się do większej partycypacji społecznej, zwiększają transparentność procesów decyzyjnych, promują innowacyjne rozwiązania odpowiadające lokalnym potrzebom oraz budują most między obywatelami a administracją. Instytucja ta spotyka się też jednak z częstą krytyką praktyków samorządowych. Dotyczy ona głównie niedostatecznej reprezentatywności i frekwencji plebiscytów, ograniczonym wpływem obywateli na ostateczne decyzje, tendencją do populistycznych rozwiązań, skomplikowanymi procedurami, restrykcyjnymi ograniczeniami finansowymi oraz problemami komunikacyjnymi.
Jakub Dorosz-Kruczyński
