Grupa posłów Polski 2050 – Trzecia Droga wniosła do Sejmu projekt ustawy wzmacniający pozycję ustrojową jednostek pomocniczych i funduszu sołeckiego. Jaka rolę jednostki pomocnicze pełnią w systemie polskiego samorządu terytorialnego?

Sołectwa, osiedla i dzielnice są jednostkami pomocniczymi gmin. Ich tworzenie jest co do zasady fakultatywne. To rada właściwej gminy decyduje o utworzeniu jednostek pomocniczych. Jedynie w przypadku miasta stołecznego Warszawy przepisy ustawy przewidują obowiązek utworzenia dzielnic.

Jednostki pomocnicze gmin, w przeciwieństwie do jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw) nie mają osobowości prawnej i samodzielnie nie wykonują zadań publicznych. Niemniej jednak utworzenie jednostki pomocniczej powinno być powiązane z przekazaniem jej do realizacji pewnych zadań publicznych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają wprost jakiego rodzaju jednostki pomocnicze mogą być powoływane na danym terenie. W praktyce występuje jednak zależność pomiędzy rodzajem jednostki pomocniczej a układem osadniczym istniejącym na obszarze na jakim ją utworzono. Sołectwa powoływane są na obszarach wiejskich i obejmują całość lub część wsi znajdującej się na terenie gminy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w drodze wyjątku, dopuszcza możliwość tworzenia sołectw także na terenie gmin miejskich. Jakkolwiek konieczne jest by na takim obszarze istniała zabudowa o charakterze wiejskim. Osiedla są zazwyczaj tworzone w mniejszych miastach. Z kolei dzielnice są jednostką pomocniczą o charakterze wielkomiejskim i funkcjonują w największych ośrodkach miejskich. Ustawodawca dopuszcza możliwość powoływania różnego rodzaju jednostek pomocniczych na terenie jednej gminy. Dodatkowo dopuszczalne jest wyodrębnianie jednostek pomocniczych niższego szczebla w ramach jednostek już istniejących np. osiedli w ramach dzielnic,

Z formalnego punktu widzenia różnice pomiędzy jednostkami pomocniczymi sprowadzają się do ich ustroju wewnętrznego. Organem wykonawczym sołectwa jest sołtys, organem stanowiącym zebranie sołeckie (powszechne zebranie mieszkańców), z kolei rada sołecka jest organem doradczym sołtysa. W przypadku osiedli rady gmin posiadają swobodę w zakresie określenia ich ustroju wewnętrznego. W każdym przypadku organem wykonawczym osiedla jest zarząd osiedla. Jednak w przypadku jednostek pomocniczych tego rodzaju funkcja organu stanowiącego może zostać przyznana radom osiedli lub ogólnym zebraniom mieszkańców. Z kolei w odniesieniu do dzielnic zawsze konieczne jest utworzenie zarządu dzielnicy (jako organu wykonawczego) oraz rady dzielnicy (jako organu stanowiącego).

Relacje: gmina – jednostka pomocnicza

Należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do rad gmin organy stanowiące jednostek pomocniczych nie pełnią funkcji kontrolnej wobec ich organów wykonawczych. Kompetencja do kontroli działalności jednostek pomocniczych jako takich należy do rad gmin (rad miast). Jest to konsekwencja braku samodzielności jednostek pomocniczych w wykonywaniu zadań publicznych i podporządkowania ich gminom (miastom). Nie oznacza to jednak, że przedstawiciele jednostek pomocniczych pozbawieni są możliwości zabierania głosu w sprawach ogólnogminnych. Przepisy prawa przewidują, że sołtysi oraz przewodniczący zarządów mają prawo uczestniczyć w pracach rady gminy (rady miasta). Ponadto jeżeli wykonują oni swoje obowiązki służbowe korzystają oni z ochrony właściwej dla funkcjonariuszy publicznych, podobnie jak radni.

W polskiej rzeczywistości najbardziej doniosłe znaczenie odgrywają sołectwa i stojący na ich czele sołtysi. Jest to konsekwencja istnienia silniejszych więzi społecznych na obszarach wiejskich. Ponadto ustawowo sołectwom dedykowana jest instytucja funduszu sołeckiego. Funduszem sołeckim jest część budżetu gminy, o której przeznaczeniu rozstrzygają w uchwale zebrania wiejskie. Zadania wskazane w ten sposób są następnie wprowadzane do uchwały budżetowej właściwej gminy.

Wzmacnianie jednostek pomocniczych

Projekt ustawy przygotowany przez grupę posłów Polski 2050 – Trzeciej Drogi ma na celu umocnienie pozycji ustrojowej jednostek pomocniczych. Zmiany mają doprowadzić do zwiększenia możliwości angażowania obywateli w zarządzanie na poziomie gminy. Propozycje są w zasadniczy sposób adresowane do jednostek pomocniczych jako takich, jednak część rozwiązań ma służyć w szczególności sołectwom.

Pierwsza zmiana dotyczy rozszerzenia możliwości tworzenia młodzieżowych rad. Projektodawcy przewidują, że jednostki pomocnicze gmin powinny mieć możliwość tworzenia własnych młodzieżowych rad. Kompetencja ta byłaby jednak fakultatywna. O dopuszczalności tworzenia młodzieżowych rad jednostek pomocniczych decydowałaby rady gmin w ich statutach.

Kolejne zmiany dotyczą sytuacji administracyjnoprawnej sołtysów i przewodniczących zarządów jednostek pomocniczych. Autorzy projektu zakładają konieczność zawiadamiania takich przedstawicieli lokalnej wspólnoty samorządowej o sesjach i posiedzeniach komisji rady gminy na takich samych zasadach jak radnych. Zgodnie z projektem wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) mają otrzymać kompetencję do zwoływania konwentu przewodniczących jednostek pomocniczych gmin, jako nowego organu opiniodawczo-doradczego. Ponadto wójt będzie mógł udzielać im upoważnień do zawierania umów w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym powierzonym danej jednostce pomocniczej. Gminy ponadto mają zostać zobowiązane do ubezpieczania przewodniczących jednostek pomocniczych od odpowiedzialności cywilnej oraz następstw nieszczęśliwych wypadków.

Zmiany mają dotknąć także funduszu sołeckiego. W obecnym stanie prawnym fundusz ustanawiany jest fakultatywnie przez radę gminy. Jeżeli projekt ustawy zostanie uchwalony przez Sejm, to rada gminy będzie zobowiązana do wyodrębnienia funduszu w odniesieniu do każdego sołectwa. Jednocześnie projekt przewiduje zwiększenie kwoty funduszu sołeckiego.

Powiaty krytycznie o projekcie

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o funduszu sołeckim zostanie rozpatrzony po zakończeniu sejmowych wakacji. Projekt ten wpisuje się w szerszy trend wzmacniania pozycji prawnej mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich wpływu na proces decyzyjny na szczeblu lokalnym. Jednostki pomocnicze gmin są przestrzenią w której odnajdują się i pracują na rzecz wspólnot samorządowych lokalni liderzy.

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego ze swojej strony zachęca do podejmowania inicjatyw zmierzających do instytucjonalnego wzmocnienia samorządu terytorialnego oraz pozycji Obywatelek i Obywateli. Wszystkich zainteresowanych zachęcamy do zapoznania się z przygotowanym przez Fundację apelem o wzmocnienie samorządności lokalnej.

Jednocześnie jesteśmy przekonani, że postulaty takich zmian wymagają wielostronnej dyskusji na temat ich kierunków i sposobów realizacji. Propozycje zmian ustawowych powinny jak najszerzej realizować konstytucyjne wartości i zasady na jakich jest oparty ustrój polskiego samorządu terytorialnego. Dlatego też osoby zainteresowane pracami nad projektem ustawy zachęcamy do zapoznania się z jego tekstem oraz opinią Związku Powiatów Polskich.

Jakub Dorosz-Kruczyński